Kaivostoiminnan vaikutuksien arvioiminen
Tämän sivun teksti on otettu raportista Kauppila, T. (toim.) 2015. Hyviä käytäntöjä kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa. Geologian tutkimuskeskus, Tutkimusraportti 222, 141 sivua, 26 kuvaa ja 7 taulukkoa.
Tommi Kauppila (GTK), Elina Tran-Nguyen (FIANT Consulting Oy), Jaana Vormisto, (FIANT Consulting Oy), Jari Hietala (Ahma ympäristö Oy), Niko Karjalainen (Ramboll Finland Oy) ja Pekka Tuomela (Pöyry Finland Oy)
Sisällysluettelo
Ympäristövaikutuksien arvioiminen
Tommi Kauppila (GTK)
Hankkeen vaikutuksia tulee arvioida laajasti
Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (10.6.1994/468) määrittelee ympäristövaikutukset hyvin laajasti käsittämään hankkeen tai toiminnan välittömät tai välilliset vaikutukset
- ihmisten terveyteen, viihtyvyyteen ja elinoloihin
- maaperään, vesiin ja ilmaan
- ilmastoon
- kasvillisuuteen, eliöihin (= eläimet, kasvit, sienet, bakteerit, alkueliöt, arkeonit)
- luonnon monimuotoisuuteen
- yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön
- luonnonvarojen hyödyntämiseen
- näiden tekijöiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin.
Käytännössä määrittely tarkoittaa sitä, että YVAssa tulisi ottaa tarpeen mukaan huomioon hankkeen kaikki merkittävät vaikutukset luonnonympäristöön, kaikkiin eliöihin, ihmisten terveyteen, ihmisten elinoloihin (taloudelliset, sosiaaliset ja kulttuuriset vaikutukset) sekä kulttuuri- ja rakennettuun ympäristöön. Arvioinnissa on huomattava, että vaikutukset voivat olla myös välillisiä tai yhteisvaikutuksia ja osa vaikutuksista voi olla myös positiivisia.
Prosessit, päästöt, leviäminen, altistuminen, vaikutukset
Kaivoshankkeiden tai niihin tehtävien muutosten vaikutuksien arvioimisessa on usein hyödyllistä soveltaa vähintään tarkastelutapana ympäristöriskinarvioinnista tuttua lähde-reitti-kohde-mallia. Siinä tarkastelu lähtee kaivoshankkeen prosesseista ja niistä ympäristöön aiheutuvista paineista, kuten haitallisten aineiden päästöistä. Päästöjen ja muiden vaikutusten leviäminen ja kulkeutuminen ympäristöön muuttaa ympäristön oloja, kuten maaperän metallipitoisuuksia, ilman hiukkaspitoisuutta tai pintaveden sameutta. Nämä arvioidut muutokset ympäristön ominaisuuksissa voivat sitten aiheuttaa haittaa eliöille ja ihmisille. Tällainen systemaattinen tarkastelutapa auttaa osaltaan varmistamaan sekä sen, että vaikutuksia ei jää huomaamatta, ja sen, että tarkastelu ulotetaan myös päästöjen vaikutuksiin.
Lähde-reitti-kohde-ajattelu soveltuu ehkä luontevimmin kemiallisten ja fysikaalisten haittojen vaikutusten tarkasteluun. Joissakin tapauksissa vaikutusten kohde voi olla myös jokin muu suojeltava arvo kuin ihmisten terveys tai eliöstö. Esimerkiksi pilaantuneiden maiden tapauksissa pelkkä maaperän pitoisuuksien kohoaminen katsotaan haitalliseksi vaikutukseksi. Tosin maaperän pitoisuuden ohjearvot on nekin asetettu toksikologisin tai ekotoksisin perustein. Sosiaalisten ja aluetaloudellisten vaikutusten arvioinnissa muunlainen viitekehys kuin lähde-reitti-kohde-ajattelu voi olla tehokkaampi.
Tavoitteena on hankevaihtoehtojen merkittävien vaikutusten vertailu
YVA-prosessin viitekehyksessä ympäristövaikutusten ennakkoarvioinnin tavoitteena on vertailla suunnitellun hankkeen eri toteuttamisvaihtoehtojen merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tämä johtuu siitä, että ympäristövaikutusten arviointi on tärkeä päätöksenteon väline niin julkisille toimijoille kuin hanketta suunnittelevalle tahollekin.
Tavoite vaikuttaa olennaisesti arvioinnin laatimiseen ja arvioiden sisältöön:
- Hankkeelle tulee muodostaa aidosti toisistaan poikkeavia toteuttamisvaihtoehtoja.
- Vaihtoehtojen todennäköisesti merkittävät vaikutukset tulee tunnistaa ennakkoon ja keskittyä erityisesti niihin.
- Epäoleellisten ja epätodennäköisten vaikutusten arviointia sekä turhia selvityksiä tulee välttää, jotta resursseja voidaan kohdentaa tärkeiden vaikutusten selvittämiseen.
- Merkittävien vaikutusten valinta tulee perustella läpinäkyvästi.
- Arvioinnit on tehtävä yhteismitallisesti kaikille hankevaihtoehdoille.
- Arvioinnin tulokset on esitettävä siten, että hankevaihtoehtoja voidaan vertailla keskenään.
- Arvioitujen vaikutusten merkittävyyttä on pyrittävä arvioimaan ja vertailemaan.
Koska menettely on lisäksi erityisen tärkeä sidosryhmien huomioon ottamisen ja tiedonsaannin kannalta, arvioinnin tulokset pitää myös pyrkiä esittämään tiiviisti, selkeästi ja ymmärrettävästi. Samalla arviointiin kohdistuu kuitenkin paineita tulosten luotettavuuden arvioinnin suhteen, mikä edellyttää, että käytettyjä menetelmiä, aineistoja ja oletuksia kuvataan varsin seikkaperäisesti. Arvioinnin tuloksia raportoitaessa seikkaperäiset tarkastelut ja aineistot sijoitetaan useimmiten arviointiselostuksen liitemateriaaleihin, jotta päätekstistä saadaan tiiviimpi ja havainnollisempi. Keskittyminen merkittävien vaikutuksien arvioimiseen on myös omiaan selkeyttämään arviointia ja helpottamaan vertailua.
Arvioiminen sisältää epävarmuutta ja oletuksia
Ympäristövaikutusten arvioiminen ennakolta ei ole eksaktia tiedettä vaan sisältää välttämättä runsaasti oletuksia ja pohjautuu usein niukkoihinkin tietoihin. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei arviointia tulisi tehdä vaikeasti arvioitavien tekijöiden tapauksessa. Arvioinnissa on hyvä myös pyrkiä määrälliseen arvioon aina, kun se suinkin on mahdollista, vaikka arvion laatimiseen sisältyisi oletuksia ja epävarmuutta. Käytetyt oletukset perusteluineen ja epävarmuuksineen tulee esittää avoimesti, ja arvioissa voidaan myös hyödyntää eri tekijöiden todennäköisiä vaihteluvälejä. Tyypillisesti vaihteluvälistä voidaan esittää keskimääräinen ja lisäksi ns. realistinen pahin tilanne, esimerkiksi 95. prosenttipisteen arvioitu pitoisuustaso. Tällaiset arviot haastavat myös arvioinnin tulosten hyödyntäjät, koska heidänkin tulee sietää arvioinnin epävarmuutta ja arvioiden perustumista oletuksiin. Epävarmuuksista huolimatta arvioinnit ovat kuitenkin hyödyllisiä ja palvelevat YVA-menettelyn alkuperäisiä tavoitteita. Myös asiantuntijamielipiteeseen pohjautuvat vaikutusten arviot tulee perustella, koska pelkkä toteamus jonkin tekijän merkityksestä tai merkityksettömyydestä ei ole informatiivista.
Menetelmiä merkittävien vaikutusten tunnistamiseen
Tommi Kauppila (GTK)
Ympäristövaikutusten arvioinnissa tunnistetaan hankkeen eri toteuttamisvaihtoehdoista aiheutuvat ympäristövaikutukset, arvioidaan niiden merkittävyyttä ja vertaillaan tulosten perusteella hankevaihtoehtoja keskenään. Tässä työssä ensimmäinen vaihe on tunnistaa kaikki hankkeesta mahdollisesti aiheutuvat vaikutukset ja valita niistä tarkempaan käsittelyyn sellaiset, joilla todennäköisesti tai mahdollisesti on todellista merkitystä kyseisen hankkeen ympäristövaikutusten kannalta. Merkittävien vaikutusten tunnistaminen etukäteen on erityisen tärkeää kaivoshankkeissa, koska hankkeet ovat hyvin monitahoisia ja voimavarat on syytä keskittää tärkeimpien vaikutusten riittävän perusteelliseen arvioimiseen. Samalla YVA-prosessi palvelee paremmin tarkoitustaan hankevaihtoehtojen vertailun ja asianosaisten tiedonsaannin välineenä, kun arvioinnista tulee selkeämpi. YVAssa arvioidaan siis vaikutusten merkittävyyttä kahdessa vaiheessa: vaikutusten tunnistamisvaiheessa arvioinnin alussa ja hankevaihtoehtojen vertailuvaiheessa arvioinnin lopussa.
Hankkeen eri vaihtoehtojen vaikutusten tunnistamiseen ja vaikutusten rajaukseen on useita menetelmiä:
- tarkistuslistat ja taulukoinnit
- vuokaaviot ja vaikutusverkot
- asiantuntija-arviot
- kokemukset aiemmista kaivoshankkeista
- karttatarkastelut ja paikkatietomenetelmät.
Seuraavassa käydään läpi yllä listattuja vaikutusten tunnistamisen menetelmiä. Yksityiskohtaisempi tarkastelu vaikutusten merkittävyyden arvioinnista on raportin loppupuolella kappaleessa Vaikutusten merkittävyyden arviointi ja vaihtoehtojen vertailu. Siinä esitettyjä menetelmiä voi soveltaa myös arviointiselostusvaiheessa merkittävien vaikutusten tunnistamiseen.
Tarkistuslistat
Tarkistuslistat toimivat paremmin mahdollisten vaikutusten tunnistamisen välineinä kuin tapauskohtaisten merkittävien vaikutusten määrittämisessä. Niiden tarkoitus onkin yleensä varmistaa, ettei mitään vaikutuksia jää huomioimatta. Listaukset perustuvat useimmiten asiantuntijoiden työhön ja kansainvälisiin kokemuksiin, mutta silti niiden ulkopuolelle saattaa jäädä kohdekohtaisesti merkittäviä vaikutuksia. Tarkistuslistoja käytettäessä tuleekin aina varmistaa, että kaikki ympäristövaikutukset, myös epävarmat tai välilliset vaikutukset ja yhteisvaikutukset, tulevat otetuiksi huomioon. Esimerkiksi listaukset kyseisessä kaivoshankkeessa käytettäväksi suunnitelluista kemikaaleista ja niiden ominaisuuksista on hyvä ottaa huomioon. Myös tätä raporttia, samoin kuin TEM:n opasta ympäristövaikutusten arviointimenettelystä kaivoshankkeissa (Jantunen & Kauppila (toim.) 2015), voidaan hyödyntää tarkistuslistana kaivoshankkeiden vaikutuksien tunnistamisessa. Tarkistuslistat ja taulukoinnit tekevät mahdolliseksi tarkastella hankkeen toimintoja ja niiden vaikutuksia sekä kytkeä hankkeen vaikutusalueella olevia asukkaita ja muita tahoja sekä eri alojen asiantuntijoita mukaan tunnistamaan mahdollisia vaikutuksia ja herkkiä kohteita.
Taulukoinnit ja matriisit
Taulukoinneissa tarkistuslistoihin liitetään muuttujia kuvaamaan vaikutuksia tarkemmin. Tällöin päästään paremmin kiinni myös vaikutusten merkittävyyteen. Taulukoinnin elementteinä (sarakkeina) voivat olla kaivoksen toiminnot, toimintavaiheet, vaikutusten kohteet sekä vaikutusten todennäköisyys ja voimakkuus. Taulukointeja hyödyntämällä voidaan esimerkiksi pyrkiä tunnistamaan, missä hankkeen vaiheessa kukin listattu vaikutus on oleellinen (esim. suunnittelu, rakentaminen, käyttöönotto, toimintavaihe, seisakki, sulkeminen, sulkemisen jälkeen), mihin vaikutus kohdistuu (maaperä, pintavedet, ilma, kasvillisuus, luonnon monimuotoisuus, aluetalous, työllisyys, luonnonvarat, virkistyskäyttö jne.) tai millainen on vaikutuksen laatu (voimakkuus, todennäköisyys, palautuvuus, kesto, alueellinen laajuus jne.). Matriisit ovat ympäristövaikutusten tunnistamisessa ja merkittävyyden arvioinnissa yleensä taulukoita, joissa sekä sarakkeilla että riveillä on muuttuja, tyypillisesti syyt (prosessit ja päästöt) ja seuraukset (altistujat, suojeltavat kohteet, ympäristön osat tai arvot). Matriisin solut sisältävät arvion niistä vaikutuksista, joita toiminnot aiheuttavat ympäristön eri osissa, esimerkiksi kuivanapitovesien vaikutukset kalastukseen. Tunnetuimmassa matriisityypissä, ns. Leopold-matriisissa (Leopold et al. 1971) soluihin arvioidaan asteikolla 0–10 sekä vaikutuksen voimakkuus että merkittävyys.
Vuokaaviot ja vaikutusverkot
Vuokaaviot, vaikutuspuut ja vaikutusverkot ovat listoja ja taulukointeja soveltuvampia monimutkaisten, epäsuorien ja yhteisvaikutusten tunnistamiseen ja esittämiseen. Ne soveltavat lähde-reitti-kohde–ajattelua, jolloin tärkeitä vaikutuksia ei helposti jää huomaamatta. Toisaalta niiden laatiminen on suhteellisen työlästä, esityksistä voi tulla monimutkaisia ja vaikutusten voimakkuuden tai merkittävyyden ilmaiseminen kaavioissa on hankalaa. Vaikka vaikutuspuita tai -verkkoja ei hyödynnettäisikään, vaikutuksia tunnistettaessa on aina hyödyllistä tarkastella koko vaikutusketjua, joka alkaa hankkeen toiminnoista ja etenee ympäristössä ennustettuihin muutoksiin ja siitä edelleen ihmisille ja eliöstölle koituviin vaikutuksiin ja niiden suuruuteen. Tässä raportissa on esitetty vaikutusverkko mahdollisten ihmisoikeusvaikutusten synnystä.
Asiantuntija-arviot ja kokemukset aiemmista hankkeista
Merkittävien vaikutusten tunnistamisessa hyödynnetään yleisesti asiantuntija-arvioita. Ne perustuvat alan tuntemukseen ja usein kokemuksiin aiemmista kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinneista tai kaivoshankkeen toteutuneista vaikutuksista. Tällöinkin tarkistuslistojen hyödyntäminen on suositeltavaa erityisesti siksi, että merkittävien vaikutusten tunnistamisessa etukäteen on tärkeää myös perustella arviot niistä tekijöistä, joilla ei uskota olevan kyseisessä hankkeessa vaikutuksia. Monialainen asiantuntijatyö on tärkeää myös muita arviointimenetelmiä hyödynnettäessä.
Erityisesti suurilla kaivos- tai konsulttiyhtiöillä, joilla on kokemusta useista kaivoshankkeista, on tilaisuus hyödyntää systemaattisesti aiempia kokemuksia kaivoshankkeiden ympäristövaikutuksista. Tällainen kokemus kumuloituu tehokkaimmin analysoimalla YVA-prosesseja ja arvioinnin onnistumista jälkikäteen ja raportoimalla havainnot myöhempää hyödyntämistä palvelevassa muodossa. Tähän tähtää myös YVA-lainsäädännön vaatimus seurannasta.
Karttatarkastelut ja paikkatietomenetelmät
Spatiaaliset tarkastelut paikkatietomenetelmiä hyödyntäen ovat hyvä tapa jäsennellä kaivoshankkeen ympäristövaikutuksia. Suunniteltu hanke voidaan jakaa spatiaalisiin, toiminnallisiin alueisiin ja tarkastella kunkin alueen vaikutuksia ympäristöönsä. Samoilla menetelmillä voidaan tarkastella ympäristöön kohdistuvien paineiden vaikutusalueita ja vaikutussuuntia tai perustaa tarkastelu tärkeimpien altistujien alueelliseen jakautumiseen. Paikkatietomenetelmillä voidaan selvittää, missä vaikutusalueet ja herkät kohteet osuvat päällekkäin tai missä eri vaikutukset kumuloituvat.
Ihmisoikeusperustaisuuden sisällyttäminen YVAan
Elina Tran-Nguyen (FIANT Consulting Oy) ja Jaana Vormisto (FIANT Consulting Oy)
Ihmisoikeusperustaisen lähestymistavan sisällyttäminen YVAan mahdollistaa kaivostoiminnan ihmisoikeusriskien tunnistamisen ja niihin liittyvien vastuiden selkiyttämisen jo ennen kaivoshankkeen aloittamista.
Yritysten toimintaan liittyvistä ihmisoikeusvastuista on käyty aktiivisesti keskustelua kansainvälisellä tasolla ja erityisesti YK:ssa vuosituhannen vaihteesta lähtien. Vuonna 2008 valmistui YK:n yrityksiä ja ihmisoikeuksia koskeva “suojele - kunnioita - korjaa” -viitekehys, ja vuonna 2011 hyväksyttiin siihen liittyvät ohjaavat periaatteet (Työ- ja elinkeinoministeriö 2013). Suomi valmisti oman kansallisen suunnitelmansa periaatteiden toimeenpanoa varten vuonna 2014 (Työ- ja elinkeinoministeriö 2014). Ihmisoikeudet on sisällytetty aiempaa vahvemmin myös OECD:n ohjeistuksiin. Lisäksi niiden huomioiminen yritysten yhteiskuntavastuuraportoinnissa on vahvistumassa mm. Euroopan komission uuden ei-taloudellisia tietoja koskevan direktiivin myötä. Kaivannaisalalla mm. ICMM (International Council on Mining and Metal) on kehittänyt ohjeistuksia kaivosyritysten ihmisoikeusvastuun täytäntöönpanon tueksi. Monet Suomessa toimivat kaivannaisalan yritykset ovat kestävää kehitystä ja yritysten ihmisoikeusvastuuta edistävän YK:n Global Compactin jäseniä.
Ihmisoikeusperustaisessa lähestymistavassa kaivostoiminnan ihmisiin ja yhteisöihin kohdistuvia suoria ja epäsuoria vaikutuksia arvioidaan ihmisoikeusnormien näkökulmasta, ja siinä huomio kohdistuu erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin ihmisryhmiin, joiden ihmisoikeudet ovat eniten vaarassa jäädä toteutumatta. Tarkastelussa ovat myös viranomaisten ja päätöksentekijöiden sekä yritysten vastuunjako ja kapasiteetti ihmisoikeusvaikutusten seurannassa, ennaltaehkäisyssä sekä korjaavien toimenpiteiden toimeenpanossa. Osallistavan arviointiprosessin avulla saadaan kokonaiskuva lähtötilanteesta. Arvioinnin osallistavuus tukee myös yhteistyösuhteiden kehittämistä toimintojen vaikutuspiirissä olevien yhteisöjen sekä muiden toimijoiden kanssa kaivostoiminnan ihmisoikeusvaikutusten seurannalle, ennaltaehkäisylle sekä korjaaville toimenpiteille hankkeen koko elinkaaren aikana.
Ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin toteutus vaatii ihmisoikeuksiin ja lähestymistapaan liittyvää erityisosaamista, mutta sisällöllisesti se olisi hyvä integroida osaksi YVAn sosiaalisten ja taloudellisten vaikutusten sekä terveys- ja viihtyvyysvaikutusten arviointia. Ihmisoikeusperustaisen lähestymistavan sisällyttämistä YVAan esitellään tarkemmin luvussa Ihmisoikeusperustaisuus sosiaalisten ja taloudellisten vaikutusten arvioinnissa.
Erityisesti suurilla kaivos- tai konsulttiyhtiöillä, joilla on kokemusta useista kaivoshankkeista, on tilaisuus hyödyntää systemaattisesti aiempia kokemuksia kaivoshankkeiden ympäristövaikutuksista. Tällainen kokemus kumuloituu tehokkaimmin analysoimalla YVA-prosesseja ja arvioinnin onnistumista jälkikäteen ja raportoimalla havainnot myöhempää hyödyntämistä palvelevassa muodossa. Tähän tähtää myös YVA-lainsäädännön vaatimus seurannasta.
Karttatarkastelut ja paikkatietomenetelmät
Spatiaaliset tarkastelut paikkatietomenetelmiä hyödyntäen ovat hyvä tapa jäsennellä kaivoshankkeen ympäristövaikutuksia. Suunniteltu hanke voidaan jakaa spatiaalisiin, toiminnallisiin alueisiin ja tarkastella kunkin alueen vaikutuksia ympäristöönsä. Samoilla menetelmillä voidaan tarkastella ympäristöön kohdistuvien paineiden vaikutusalueita ja vaikutussuuntia tai perustaa tarkastelu tärkeimpien altistujien alueelliseen jakautumiseen. Paikkatietomenetelmillä voidaan selvittää, missä vaikutusalueet ja herkät kohteet osuvat päällekkäin tai missä eri vaikutukset kumuloituvat.
|
Lisätietoa:
|
Suunnittelun, kannattavuusselvitysten ja ympäristövaikutusten arvioinnin yhteen sovittaminen
Jari Hietala (Ahma ympäristö Oy), Niko Karjalainen (Ramboll Finland Oy) ja Pekka Tuomela, (Pöyry Finland Oy)
Kaivoshankkeen ympäristövaikutusten arvioiminen pohjautuu tietoihin, joita saadaan vaiheittain tarkentuvista hankkeen toteuttamiskelpoisuuden ja kannattavuuden selvityksistä. Kaivoshankkeen eteneminen tuotantoon edellyttääkin lukuisia erilaisia selvityksiä ja lupaprosesseja, jotka ajoittuvat kaivoshankkeen elinkaaren eri vaiheisiin. Kaivoksen tuotantoa edeltävä aika (kaivoshanke) voidaan jakaa kehitysvaiheeseen ja toteutusvaiheeseen (kuva13).
Toteutusvaihe (rakentamisvaihe) katsotaan alkaneeksi, kun investointipäätös kaivoksen rakentamisesta on tehty. Toteutusvaihe on usein lyhyt, vuoden tai kahden pituinen jakso, joka pitää sisällään yksityiskohtaisen suunnittelun, laite- ja konehankinnat, rekrytoinnit sekä kaivoksen, rikastamon ja kaivosalueen muut rakentamistyöt. Investointipäätös voidaan käytännössä tehdä vasta sitten, kun lupaprosessit mukaan lukien mahdolliset valitusprosessit on saatu valmiiksi. YVA-prosessi toteutetaan ajallisesti ennen lupaprosesseja, hankkeen kehitysvaiheessa.
Investointipäätöstä edeltävä kehitysvaihe on usein pitkä, jopa kymmeniä vuosia, mikäli se katsotaan alkaneeksi esiintymän löytämisestä. Todellinen kaivoshankkeen kehittäminen alkaa erityisesti siinä vaiheessa, kun taloudellisesta kannattavuudesta ja teknisestä toteuttamiskelpoisuudesta on riittävä alkuvaiheen käsitys. Tämä puolestaan selviää alustavissa kannattavuusselvityksissä. Kannattavuusselvityksiä tehdään hankkeesta riippuen yleensä kahdesta kolmeen siten, että kannattavuusselvityksen ja teknisen toteutusmallin luotettavuus- ja tarkkuustaso paranevat koko ajan. Kannattavuusselvitysten yhteydessä tehdään tarkentavaa malminetsintää sekä lukuisia teknisiä selvityksiä, joiden perusteella saadaan käsitys hankkeen tulo- ja kulurakenteesta. Varsinainen kehitysvaihe kestää siten tyypillisesti vähintään 5–10 vuotta hankkeesta riippuen, mutta on hankkeita, joissa tämä vaihe on kestänyt huomattavasti pitempäänkin.
YVA-prosessin ja hankesuunnittelun aikataulun käytännön haasteita
YVA-prosessin ja hankesuunnittelun aikataulujen käytännön haasteet koskevat erityisesti uusia hankkeita ja malminetsintää, kehitystyötä tekeviä ns. junioriyhtiöitä ja uusia teknologioita esimerkiksi rikastuksessa. YVA-menettely, kaavoitus ja näitä seuraavat lupaprosessit sekä nykyisin todennäköiset muutoksenhakuprosessit kestävät vuosia (tyypillisesti 5–10 vuotta), minkä vuoksi hankevastaavat pyrkivät aloittamaan YVA-prosessin mahdollisimman aikaisin kannattavuusselvitysvaiheessa.
Ympäristövaikutusten arvioinnin toimivuuden ja luotettavuuden kannalta on erittäin tärkeää, missä vaiheessa teknisiä ja taloudellisia selvityksiä arviointiprosessi aloitetaan. Mikäli YVA-hanke aloitetaan alustavien teknisten selvitysten aikaan, ympäristövaikutusten arvioinnilla ei todennäköisesti saada riittävän hyvää käsitystä hankkeen ympäristövaikutuksista, mm. teknisten suunnitelmien epätarkkuuden vuoksi esimerkiksi sijaintipaikkojen tms. suhteen. Tämä aiheuttaa helposti haasteita lupaprosesseissa, joissa vaikutusarviot tai hankesuunnitelmat eivät saa merkittävästi poiketa YVA-vaiheesta, vaikka suunnitelmien tarkkuustaso paranee.
YVA-prosessin toimivuuden ja luotettavuuden kannalta luontainen vaihe on varsinainen kannattavuusselvitysvaihe, mutta ainoastaan mikäli kannattavuusselvityksessä valitut tekniset ratkaisut, kuten louhintamenetelmä, rikastusmenetelmä, jätehuolto ja muut ympäristövaikutusten kannalta oleelliset tekijät (osaprosessit) pysyvät pääosin muuttumattomina läpi kannattavuusselvitysten. Kaivoshankkeiden luonteeseen kuitenkin kuuluu, että hankekehitys etenee vaiheittain ja teknistaloudellisin vaihtoehto määräytyy vähitellen hankekehitysvaiheen aikana. Hankesuunnittelu ei yleensä ole toteutusvaiheen tarkkuustasolla YVA-menettelyn aikana. Tämä koskee mitä suurimmassa määrin myös ympäristövaikutusten kannalta perustavaa laatua olevia seikkoja, kuten tuotantokapasiteettia. Kannattavuusselvitysten aikana päädytään usein myös muuttamaan yhtä tai useampaa osaprosessia, ja tällä on kerrannaisvaikutuksia muihin prosesseihin. Tämä johtaa valitettavan usein YVA-menettelyn aikana tehtyjen vaikutusarvioiden epätarkkuuteen. Ongelma voi liittyä myös esiselvitysten laatuun tai merkittävien uusien tietojen saamiseen esimerkiksi malminetsinnästä. Malminetsinnän edistyessä mineraalivaranto tyypillisesti kasvaa vuosien aikana, mutta tätä on vaikea huomioida YVAssa riittävällä tarkkuudella. Kaivoshankkeet poikkeavatkin esim. metsäteollisuushankkeista siten, että mm. kaivoksen tuotantokapasiteetti voidaan määritellä vasta sitten, kun mineraalivarantoarvio on riittävässä määrin tiedossa. Vuosituotanto optimoidaan suhteessa hankkeen investointikustannuksiin ja malmion kokoon, ja esimerkiksi mineraalivarannon kasvaessa myös läjitysalueiden koot kasvavat.
YVA-lainsäädäntö mahdollistaa tiettyyn rajaan saakka muutokset arvioitavassa hankkeessa YVAprosessin aikana. Tässä sovelletaan tapauskohtaista tulkintaa. Käytännössä hankkeen merkittävään muuttamiseen kesken prosessin saatetaan suhtautua kriittisesti, mikä tekee hankkeen muuttamisesta YVA-prosessin aikana hyvin hankalaa ja aikaa vievää. Kaivoshankkeen kehitysvaihe on erittäin dynaaminen prosessi, ja YVA- ja lupamenettelyjen tulisi mahdollistaa suunnitelmien ja sitä kautta vaikutusten muuttumisen prosessin edetessä. Tällöin voidaan saavuttaa ympäristön ja päätöksenteon kannalta paras lopputulos ja elinkelpoinen kaivoshanke.
Resurssien kohdentamisen haasteita
Ympäristövaikutusten arviointiin, kuten kaikkeen muuhunkin hankkeiden eteen tehtävään selvitystyöhön, on käytettävissä rajallinen määrä taloudellisia ja ajallisia resursseja. Nykyään YVA-menettelyissä käytetään arviolta 30–50 % käytettävissä olevista resursseista muuhun arviointiprosessiin liittyvään työhön kuin varsinaisten vaikutusarviointien tekemiseen. YVA-menettelyssä tuleekin varata riittävästi resursseja vuoropuhelun ja tiedottamisen järjestämiseen esimerkiksi yleisötilaisuuksina, sidosryhmäkeskusteluina ja muuna vuorovaikutuksena. Tämä palvelee YVA-menettelyn tavoitteita osallistumisesta sekä asioiden havainnollistamista, mutta on pidettävä huolta, että resursseja jää riittävästi myös ympäristövaikutuksien arvioimistyöhön.
Varsinaiseen arviointityöhön käytettäviä resursseja voidaan puolestaan hukata epäoleellisten arviointien ylimitoitettuun tekemiseen. Usein vaatimukset tällaisten seikkojen selvittämiseen nousevat esiin sidosryhmien taholta. Yhteysviranomaisella onkin suuri vastuu ohjata asiantuntemuksensa perusteella YVA-prosessia siten, että resurssit kohdennetaan oleellisimpien vaikutusten arvioimiseen ja turhien selvitysten tekemistä vältetään (ks. Menetelmiä merkittävien vaikutusten tunnistamiseen ja Esiintymätyypin vaikutus). Yhteysviranomaisen lausunto arviointiohjelmasta on keskeinen dokumentti tässä suhteessa, ja tiivis vuoropuhelu hankkeesta vastaavan ja yhteysviranomaisen välillä on hyvin tärkeää. YVA-ohjelma on lainsäädännön tarkoittama resurssien kohdentamisen työkalu, jolla varmistetaan, että arviointiresurssit käytetään oikeiden vaikutusten selvittämiseen.
Kaivoshankkeet ja niiden ympäristövaikutukset ovat hyvin yksilöllisiä, mutta kokemusperäisesti on mahdollista rajata hankkeen keskeiset ympäristövaikutukset. Keskeisempien vaikutusten rajaaminen pohjautuu
- alueen geologiaan (mineralogia), joka määrittelee mm. kaivannaisjätteiden haittaominaisuudet (ks. Esiintymätyypin vaikutus)
- hankkeen sijaintiin esimerkiksi suhteessa asutukseen, vesistöihin, tuotteiden ja raaka-aineiden kuljetusreitteihin sekä luontoarvoihin
- valittuun teknologiaan; esim. louhintatekniikka (avolouhos, maanalainen kaivos) ja rikastus ja jalostusteknologia (perinteinen vaahdotus vai joku muu, mahdollinen jatkojalostus)
- kaivannaisjätehuollon periaatteisiin (läjitysalueiden sijoittuminen ja rakenteet ym.)
- vesitaseeseen ja vesienhallintaan sekä -käsittelyyn.
Epäoleellisten vaikutusten lisäksi YVA-prosessissa ei myöskään tule arvioida epärealistisia hankevaihtoehtoja, koska se kuluttaa resursseja, hankaloittaa YVA-menettelyä ja tekee sen sekavammaksi eri sidosryhmille. YVAssa tulee sen hengen mukaisesti tarkastella eri hankevaihtoehtoja ja niiden toteuttamiskelpoisuutta ympäristön kannalta, mutta toteutuskelvottomia tai teoreettisia vaihtoehtoja ei ole syytä tarkastella. Vaikka hankkeelle olisi osoitettavissa vain yksi toteuttamiskelpoinen hankevaihtoehto nollavaihtoehdon lisäksi, ei selvästi toteutuskelvottomia tai kannattavuudeltaan vastuuttomia vaihtoehtoja tule muodostaa YVA-menettelyssä tai hankeselvityksissä arvioitavaksi. YVA-menettely ei ole hankesuunnitelma vaan lainsäädännön edellyttämä vuorovaikutteinen selvitys, josta saadaan tarkentavia tietoja hankkeen jatkosuunnittelun ja lupaprosessien tueksi. Hankevaihtoehtojen muodostamista käsitellään tässä raportissa ja TEM:n oppaan luvussa 4.2.
Kehitysehdotuksia
YVA-konsulttien kokemuksen mukaan YVAn ongelmat eivät niinkään kulminoidu puutteisiin arviointitekniikoiden hallitsemisessa (määrällinen vs. laadullinen) vaan arvioinnin lähtötietojen saatavuuteen ja luotettavuuteen, resurssien epätarkoituksenmukaiseen kohdentamiseen sekä YVA-menettelyn käytännön toteutuksen vieraantumiseen sen alkuperäisestä tarkoituksesta. Arviointimenetelmien kehittäminen tai vakiointi ei siksi välttämättä paranna menettelyä. Tästä huolimatta olisi tärkeää saada myös arviointimenetelmiin ja erityisesti arvioitavien tekijöiden rajaukseen ja valintaan yleisesti hyväksyttyjä työkaluja.
Lukuisten toteutettujen kaivoshankkeiden YVA-menettelyiden ja niistä saatujen kokemusten perusteella esitetään seuraavia kehitysehdotuksia huomioitavaksi jatkossa. Ehdotukset eivät ole tärkeysjärjestyksessä:
- YVA-hankkeiden osapuolien tulisi käydä keskustelua YVAn varsinaisesta tarkoituksesta sekä YVAn sijoittumisesta suhteessa hankkeiden elinkaareen sekä hankesuunnitteluvaiheen asettamista reunaehdoista ympäristövaikutusten arvioinnin käytännön toteutukseen. YVAssa esitetään alustava arvio hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista eri toteutusvaihtoehdoissa. Vaikutusarvioita tarkennetaan valitulle toteutusvaihtoehdolle ympäristölupaprosessissa.
- YVA-hankkeen aikana eteen tulevat muutokset tulisi huomioida nykyistä joustavammin YVA-menettelyssä. Muutostarpeet eivät välttämättä johdu puutteellisesta tai huonosta suunnittelusta vaan siitä, että hankevaihe huomioiden ei parempaa tietoa ole voinut olla saatavilla.
- Vaikutusten arvioinnin kohdentamisessa tulisi hyödyntää laajasti hyväksyttyjä, yhtenäisiä työkaluja, joilla vaikutusarvioinnit voitaisiin kohdentaa hankekohtaisesti oikein ja käytettävissä olevat rajalliset resurssit hyödyntää mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti (ks. esim. luvut Menetelmiä merkittävien vaikutusten tunnistamiseen ja Vaikutusten merkittävyyden arviointi ja vaihtoehtojen vertailu.
Katso myös
| Tämä sivu on tiedonmuru. Tämä sivu poikkeaa muusta Opasnetin sisällöstä sen suhteen ettei se ole vapaasti muokattavissa. Käyttäessäsi sivun sisältämää tietoa muualla ole hyvä ja viittaa tähän sivuun näin:
|
| Tämä sivu on tiedonmuru.
Sivutunniste: Op_fi5472 |
|---|
| Moderaattori:Heta (katso kaikki)
Sivun edistymistä ei ole arvioitu. Arvostuksen määrää ei ole arvioitu (ks. peer review). |
| Lisää dataa
Tämän Opasnet-sivun julkaisutiedot
|
